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公路交通“十三五”困局

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摘要:??戰局:形勢緊逼出兵,無奈糧草不足。  自古以來,用兵打仗就有一條原則——“兵馬未動,糧草先行”。如果戰爭還沒開始,士兵們就已經食不果腹了,恐怕再精銳的部隊也走不了多遠的路!  高速公路養護也一樣,沒有充足的資金支持,就丟失了安身立命的根本,注定不戰而敗。而造成今日養護面臨如此戰局的,正是高速公路行業整體經費的構成、《地方政府性債務管理意見》的出臺和財稅體制改革的步步推進。  為研究新時期

摘要:

 

 

戰局:形勢緊逼出兵,無奈糧草不足。

  自古以來,用兵打仗就有一條原則——“兵馬未動,糧草先行。如果戰爭還沒開始,士兵們就已經食不果腹了,恐怕再精銳的部隊也走不了多遠的路!

  高速公路養護也一樣,沒有充足的資金支持,就丟失了安身立命的根本,注定不戰而敗。而造成今日養護面臨如此戰局的,正是高速公路行業整體經費的構成、《地方政府性債務管理意見》的出臺和財稅體制改革的步步推進。

  為研究新時期公路管養面臨的機遇與挑戰,11 5日,由中國公路學會養護與管理分會主辦的“2 014年全國公路養護技術學術年會在南京召開。會上,交通運輸部規劃研究院戰略所所長徐麗的主題發言帶給行業諸多思考。

  目前,我國公路建設的重點正逐步轉向高速公路主通道的擴容和國省干線的改造升級。據交通運輸部規劃研究院統計測算,2012年時,我國公路網規模為420萬公里,總投資1.9萬億元,其中建設改造投資約1.4萬億元,養護投入約20 0 0億元。在即將到來的十三五時期,養護的年均資金需求將超過4000億元,甚至在十四五時期,它將與建設資金需求大體持平。但就目前公路行業的投融資情況來看,很可能養護需求越大,其資金投入的缺口就越大。

  建設的債都還不了,何談養護?

  面對需求的倒逼,有人連聲喊冤道:依中國高速公路目前的投融資現狀,建設都面臨著融資結構不合理、債務風險大等困境,誰有精力去關心養護?

  的確,目前高速公路行業發展的經費是以債務為主的構成。有關數據表明,地方政府貸款、高速公路公司抵押貸款等銀行貸款大致占高速公路建設資金總額的2/3,中央財政資金(專項資金和稅收)的投入還不到1/3。從表1也可以看出,本應作為基礎設施資金主要來源的中央財政投資與地方政府融資,事實上并沒能在高速公路發展中挑起大梁

  地方依托這樣的融資結構,不斷增加債務負擔、積累債務風險,久而久之,難免會因債務承擔不下去而陷入收支失衡的困局;此外,因收費政策搭平臺、借債而搞出各種各樣的公司主體,也常常導致路網分割,管理分散、混亂,要把道路科學養護提上議事日程就更無從談起了。

  《意見》出臺斷了經費來源

  然而,負債累累畢竟不是長久之計,從2 011年開始,高速公路行業就已經幾乎融不到資了,建設債務的規模開始呈現下降趨勢。這一方面是因為高速公路行業收不抵支早已名聲在外,另一方面,公路建設養護的融資構成機制也在悄悄地發生變化。

  20149月,國務院出臺了《關于加強地方政府性債務管理的意見》。《意見》中關于建立借、用、還相統一的地方政府性債務管理體系,賦予地方政府依法適度舉債權限等內容,讓業內外人士清楚地看到,交通基礎設施投融資正在發生根本性的變革。

  撤的撤,清的清,落得養護口袋真干凈!

  《意見》指出,明確劃清政府與企業界限,政府債務只能通過政府及其部門舉借,不得通過企事業單位等舉借。這意味著未來發債融資主體只能是省級財政部門,作為交通運輸主管部門下屬的高速公路管理局及各類集團公司,均不能作為發債融資的主體。如此一來,項目貸款沒有了,過去省、市、縣三級搭建的地方融資平臺貸款也都被清理了,養護行業將面臨史上最艱難的資金籌措困局。

  各項預算一本賬,養護能分幾杯羹

  《意見》同時表明,對地方債務實行規模控制,嚴格地方政府舉債程序和資金用途,把地方政府債務分門別類納入全口徑預算管理。這意味著國家要從額度”“用途”“預算三方面嚴格規范地方政府債務,防止其盲目擴張。

  根據《意見》要求,政府性債務將納入預算管理,且限額管理實施后,因龐大存量債務需要消化,十三五期間交通運輸基礎設施依靠政府債券融資的空間將極為有限。且不久的將來,全口徑預算管理開始推行,社會所有行業所需的資金在一級政府成為一本賬,各行業擠破腦袋搶預算,搞農業的說農業重要,搞教育的說教育重要,貧困地區還強調吃飯更重要,在如此情況下,各省的高速公路基礎設施能排第幾位?養護又能從中分得幾杯羹?一切都很難說。

  被財稅改革狠狠將了一軍

  201311月召開的十八屆三中全會提出,我國到2020年要基本建立起現代財政制度,會議審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》也明確指出財政和稅收體制改革的主要任務和具體方式。此次學術年會上,徐麗有理有據地闡述了財稅體制改革,特別是預算改革、稅制改革、中央和地方事權及支出責任劃分改革對行業產生的深刻影響。
透明、平衡支出

  以推進預算公開和實現全口徑預算為核心,建立透明預算制度為保證。財政對交通資金管理的新思路是,用于交通基礎設施上的各級財政投入,最好通過簡單易算、便于監督的公式加因素的方法予以支出。若能實現,交通行業僅需提供公路等級、里程、小修甚至中修定額等基本信息,財政就可以支付養護資金了,但這種資金支付方式與公路養護應急的復雜性、專業性難以對接,我們多年提倡的預防性養護可能將因此難以實施。此外,改進年度預算控制方式,建立跨年度預算平衡機制。也對行業編制養護預算提出了更高的技術要求。

  減少專項,加強執行

  完善專項轉移支付制度。其改革的核心思想是擴大一般性轉移支付,減少專項轉移支付。如果公路養護的資金也與其他公共事業一起實行全口徑預算,并通過一般性轉移支付給予地方下一級政府,則很難保證資金的充足、穩定以及不被挪用,特別是在財政困難的地區。如此,對本就捉襟見肘的養護經費而言就更雪上加霜了。此外,由于今后還要加強預算執行管理,養護也應該編制五年規劃或三年滾動預算,與之配套的機制還有養護的績效管理,這些變化對養護的影響都非常之大。

  費改稅至今無保障

  實行費改稅是近兩年財稅體制改革的重要環節,加強地方稅體制建設也是此次財稅改革的重點。其意是在增強地方政府的財力,更好履行與之對應的地方事權。然而,雖然理論上地方財政能力將逐步增加,但各級財政投入交通的資金,能否隨之穩定增加是需要打問號的。

  欣慰伴隨余悸

  唯一能讓公路行業得到些許安慰的可能要數事權方面的改革了。

  將關系全國統一市場規則和管理的事項集中到中央,減少委托事務;將區域性公共服務明確為地方事權;明確中央與地方共同事權,明確中央和地方的支出責任。如果國道上收至中央事權,中央可通過專項轉移支付將資金轉給地方,而建設、養護的事情還是委托地方負責,這也就意味著事還是地方干,資金卻又有了一個新的來源。但中央如何把資金撥給地方?是給公路局、交通廳,還是給財政?如何監管這筆資金的使用等仍然是需要深思的問題。

  此外,事權改革的主導思想是改以收定支以事定支,事權的大小決定了支出規模的大小,但同時,事權越大,責任也越大。因而,合理劃分公路養護事權并盡快建立事權履行的相關機制至關重要。

  十三五時期,養護行業面臨的最大機遇是進入了需求量持續上升的嶄新時代,最大挑戰卻是不確定養護的經費從哪兒來、怎么花以及怎樣管。高速公路行業的籌融資體制尚在完善之中,瓜熟蒂落之前,養護這場仗還需科學的戰略輔佐。

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