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我國綠色項目PPP發展現狀與改進建議

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摘要:

 

   

 

 

    環境保護與治理項目具有公益性明顯、投資需求大、回收周期長、專業性要求高等特征,“擁抱PPP”成為必然的選擇;目前我國綠色PPP項目存在市場份額過度集中于國有與上市企業、工程建設企業占主導地位,以及低價中標普遍存在等問題;綠色PPP市場亂象的根源,在于部分地方政府主觀上“重建設、輕運營”,及客觀上的運營績效標準和考評機制缺失。兩者集中表現為對項目長期運營缺乏必要的財政和經營保障機制;借鑒國外先進經驗,本報告對我國綠色PPP發展模式提出如下建議:在強化以環境質量改善為核心目標的基礎上,重點完善投資回報機制,創新治理模式,實行按績效付費機制,推動環保等產業由工程建設向服務運營轉型,推動綠色PPP模式與綠色金融融合發展。


    “十三五”以來,“綠色發展”作為國家戰略性優先事項,不僅受到各級政府的高度重視,推進落實的路徑也得到了極大的豐富和拓展。在繼續強化“兩高”行業污染減排和末端治理的同時,更加注重存量污染物治理和生態環境修復,進而對綠色基礎設施建設和公共服務體系的完善提出了更高的要求。

環境治理和修復等綠色項目具有典型的公益性特征,同時又具有投資需求大、項目運營和投資回收周期長等特點,因此一直以來主要依賴公共財政的投入。據統計,我國70%以上的環保資金來源于政府或公共部門[1]。然而隨著綠色發展的不斷深化、環境治理及相關公共服務的需求還將進一步快速增長。在財政去杠桿不斷深化、政府嚴控債務規模的背景下,綠色發展“擁抱PPP”成為必然的選擇。

    目前我國PPP市場尚處于發展初期,政策和管理體制,以及市場機制尚未成熟。本文通過梳理我國綠色PPP發展現狀,結合國際經驗分析,提出綠色PPP發展的政策建議。

    一、綠色PPP發展背景與現狀

    國務院2017年7月發布的《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例(征求意見稿)》將PPP定義為:政府采用競爭性方式選擇社會資本方,雙方訂立協議明確各自的權利和義務,由社會資本方負責基礎設施和公共服務項目的投資、建設、運營,并通過使用者付費、政府付費、政府提供補助等方式獲得合理收益的活動[2]。自2013年以來,國務院和財政部、發改委等有關部委陸續發文,在城市基礎設施、民生公共服務、環境保護、公共交通等領域大力推動PPP模式,其中污水處理、垃圾處理、生態治理等綠色項目成為了PPP在環境保護領域的重點推廣方向。

    1.“擁抱”PPP是綠色環保項目的必然選擇

綠色公共服務“擁抱PPP”具有內在的必然性,主要表現在以下幾個方面:

    首先,綠色項目以生態環境和污染治理為主要目標,不論是業務模式還是實施效果上,都以社會公眾為服務和受益對象,因此符合PPP為“社會提供公共產品和服務”的核心宗旨;

    其次,綠色項目具有較高的技術含量,對建設和運營管理的專業要求較高。隨著環保產業的快速發展,大量環保企業已經在各自專業領域積累的成熟的技術和豐富的經驗,由專業性企業提供綠色公共服務在業務能力和經濟成本上都更有優勢。據美國環保部門估算,環境基礎設施的運營成本,私營企業要比公共部門低 10%~20%;

    再次,綠色項目投資規模大、回收周期長,但收益穩定。通過公私合作的PPP模式確保私營部門能夠穩定地獲得項目收益,鼓勵企業積極參與公共服務和相關的基礎設施建設;

    最后,推進綠色PPP項目有助于緩解公共財政壓力。根據國際經驗,美、日等發達經濟體大多在污染治理投資占 GDP 的比例達到3%時,環境質量才逐步得到改善。而我國的占比目前尚不到2%,可見我國環境治理還需要大量的資金投入[3]。而對政府而言,開展綠色PPP在緩解財政壓力之外,更便于采取更加目標導向、效果導向的運營管理模式,提升公共管理能力和績效。

    意識到綠色項目與PPP之間在諸多方面的高度契合與巨大發展潛力,國家相關部委近年來圍繞推進PPP模式落地出臺了一系列配套政策文件,其中都將環境保護和治理等綠色項目列為重點發展的領域
    2.綠色PPP項目成為PPP主力軍

根據財政部“PPP中心”的“全國PPP綜合信息平臺[4]”統計,截至2017年6月末,全國入庫項目中綠色低碳項目[5]7826個、投資額6.4萬億元,分別占全國入庫項目總量的57.7%、39.3%;在已落地項目中,綠色低碳項目1176個、投資額1.4萬億元,分別占總量的58.2%和41.1%。

從統計數據中不難看出,在利好政策推動及各路社會資本追捧下,綠色低碳項目在推廣PPP模式的過程中受到了很高的重視,入庫和落地項目數量占全部項目的比例均超過了50%。此外,入庫項目和落地項目數量、金額也穩步增長。

    二、綠色PPP快速發展背后的隱憂

綠色PPP無論是市場還是政府都對其寄予厚望,但畢竟我國PPP模式尚處于發展初期,市場結構和項目運營管理過程中的一些不合理、不規范的現象,值得關注。

    1.市場份額過度集中

    不論是綠色PPP項目還是其他PPP項目,均存在行業集中度高、國企及上市公司充分受益,非上市民營企業逐步邊緣化的態勢。根據全國PPP綜合信息平臺的統計數據,國有企業簽約的PPP項目總金額約為民企的3倍,其中民企投資的PPP項目大多為養老、文化等金額較小(3億元以下)的項目,而交通、市政、環保等項目則主要由國企承擔[6]。上市公司也是PPP的主要受益者,據財政部PPP中心的統計,目前已有超過400家上市公司參與PPP項目,并且成為多數企業“業績預喜”的重要原因之一[7]。以環保領域PPP項目的明星企業東方園林為例,2015年東方園林逐步轉型成為以水系治理、土壤礦山修復為主的生態修復企業,屢屢斬獲PPP項目訂單。截至2017年上半年東方園林陸續斬獲24個PPP項目,訂單總額達到354億元,占已簽約環保PPP項目總量的13.3%和20.8%,其中單體額度最大的項目金額達到54億元[8]。

    PPP模式的發展倚重國企和上市公司,有多方面的原因:

    從綠色PPP自身特征看:綠色PPP項目投入大、回報周期長,這在客觀上對于企業的融資能力提出了更高的要求。但PPP項目的過度集中,也反映出部分地方將PPP模式視為傳統融資平臺的替代,因此過分強調社會資本合作方的融資能力。另外,將多個項目打包成一個大型 PPP 項目進行招標,是目前環保PPP項目開發的常用模式,用以解決單一項目收益率差異較大的問題,而這也導致單個項目的投資規模越來越大。在這種情況下,融資成本較低的國有企業和上市公司就具有了明顯的優勢,而非上市的民營企業,尤其是規模偏小、融資能力不夠的民營企業參與PPP項目的空間就較為有限[9]。

從主管部門的管理模式看:PPP項目開發需要經過項目識別(項目發起、項目篩選、物有所值評價、財政承受能力論證)、項目準備(財務模型構建、風險分配方案優化、項目交易結構、回報機制設計、項目實施方案撰寫)、項目采購階段(市場測試、設置資格預審條件、核心邊界條件)等多個流程,確定社會資本方的復雜性較高、周期較長。此外,綠色PPP項目大多為20~30年的長期項目,項目建設和運營過程中可能出現的變數較多。因此,地方政府在選擇PPP合作伙伴時大多比較謹慎,自然地偏向于經營穩定性強的國有企業和上市公司。

    從市場主體自主選擇的角度看:盡管PPP項目引入了政府作為合作方,但是對于長期項目而言,項目經營主體的穩定性依然缺乏足夠的保障。地方政府換屆、政策變化等都可能導致項目經營主體的變動,使得政府溝通渠道有限、議價能力較弱的民營企業缺乏安全感。此外,按照財政部《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》,PPP項目跨年財政支出須納入中期滾動財政規劃,并每年進行評審。中期財政規劃的覆蓋時間為三年期,而未有對已簽約和運行的PPP項目設定保護期的案例。盡管規定了政府根據項目評審結果每年對財政規劃進行滾動,但也未明確要求必須將通過評審的項目納入財政規劃,因此這一規定無法對投資主體提供足夠的保障。運營主體保障的缺失,導致民營企業缺乏足夠的安全感,對于規模較大、投資周期長的綠色PPP項目熱情不高。

    2.重建設、輕運營傾向嚴重

項目后期運營是PPP項目能否持續的核心,也是充分體現社會資本優勢、提高公共服務供給效率的關鍵環節,綠色PPP項目尤其如此。然而,部分地方對于社會資本方的職責和功能認識不到位,或者片面追求“上項目”的短期目標,從而簡單地將社會資本等同于施工建設方,因而在選擇新建PPP項目社會資本方的過程中,常常要求施工資質,甚至明確要求由施工企業擔任牽頭方。

除了主觀認識不到位的原因外,項目招標過程中對于社會資本方項目運營的資質,以及對于項目方案的運營效益缺乏科學、完整和有效的評判標準體系,也是導致項目評審過程中呈現出“重建設、輕運營”的客觀原因。

“重建設、輕運營”對于綠色PPP項目的危害尤其突出。如前文所言,綠色PPP項目具有很強的專業性,對于運營主體在環境污染治理、生態修復等專業領域的能力,提出了很高的要求。而建筑工程企業往往缺乏項目運營所需的專業能力,以施工企業作為社會資本或社會資本方的牽頭人,其在建設環節控制成本的動力有限,不利于項目總投資的控制,可能降低運營方參與此類項目的積極性,也增加政府財政的支付壓力。

    3.低價中標現象普遍存在

    低價競標問題在環保類PPP項目中非常普遍。據全國工商聯環境商會統計,從2015年6月到12月,僅僅數月時間里,垃圾焚燒發電項目的中標最低價就從48元/噸驟降至18元/噸,降幅高達62%。同時,污水處理領域最低中標價也呈現斷崖式跌落。2015年12月,安徽安慶市城區污水收集處理廠網一體化PPP項目以0.39元/噸污水處理費震驚業界[10]。而這絕非個例,在已經啟動和實施的環保等綠色PPP項目中,惡意低價競標、中標的現象屢見不鮮,不僅極大地破壞了行業和市場的正常秩序,也對未來PPP項目進入運營期后帶來了潛在的隱患,違背了PPP模式的初衷。

    我國《招標投標法》規定的政府項目中標人應當“能夠滿足招標文件的實質性要求,并且經評審的投標價格最低;但是投標價格低于成本的除外”;此外,《評標委員會和評標方法暫行規定》第二十九條也明確規定:“評標方法包括經評審的最低投標價法、綜合評估法或者法律、行政法規允許的其他評標方法”。雖然我國實施的評價方法并不唯一,但政府在實踐中出于避嫌的考慮,往往都采用最低價中標。

不合理低價中標的項目,正常情況下往往難以覆蓋企業承接項目的成本,難免出現中小企業以犧牲運營標準和服務質量為代價,提高自己的盈利空間的現象,導致項目建設和運營質量缺乏保障。也可能在項目啟動后要求提高支付價格或補償標準,如果無法達成協議,則存在社會資本方退出、政府被迫兜底的可能,無疑給公共利益和公共財政都會造成極大的損失。如果不合理的低價中標成為常態,則未來這不僅會打擊那些以高標準嚴格要求自己的環保企業的積極性,還有可能使得目前投入建設和運營的環保設施在未來成為環境污染源。因此,低價競標和中標對于行業整體發展,以及PPP模式的在綠色產業的推廣都將造成惡劣的影響。

    三、綠色PPP的國際經驗

    西方國家最早開始嘗試PPP模式建設基礎設施和公共服務體系,在緩解政府資金壓力,提高項目合作效率方面取得一定成效。盡管目前各國PPP實踐中并沒有針對綠色PPP項目制定專門的政策規定和管理體系,但是從一些具體案例中,依然能夠為綠色PPP找到大量有益的經驗和教訓。借鑒國外PPP發展和管理的先進經驗,對完善我國現有PPP相關政策制度、解決綠色PPP項目開發和管理過程中暴露出的各種問題,都具有積極的意義。

    1.設置排他性保障條款和靈活的價格調整機制

    如前文所述,綠色PPP項目大多周期較長,項目運營過程中不可避免地可能受到規劃調整、政策變化、政府換屆,以及違約行為的影響,面臨經營風險。因此,以上位法的形式明確政府責任和義務,保障PPP參與方利益是各國常用的做法,包括專項法規、國家元首行政命令,以及國家政府指導性文件、操作指引等。除此之外,國外政府會通過在項目協議中明確排他性保障條款或設置靈活的價格調整機制等手段,保障社會資本方的合理收益

例如,20世紀末,馬其頓只有一家專業運營的垃圾填埋場,本國市政垃圾處理能力和基礎嚴重不足,不能滿足其日益增長的市政垃圾處理需求。為解決此問題,離馬其頓首都斯科普里60公里的Jegunovce鎮發起了一項市政垃圾PPP項目,項目由Delva公司中標,項目的全部運營風險由Delva公司承擔。為保障Delva公司的合理收益,Jegunovce市政和Delva簽訂了特許經營合同,并在合同中設立了排他性條款,授予Delva公司收集當地家庭垃圾及與工業企業、公共機構等直接簽訂垃圾收集合同的獨家權利,作為回報,Delva公司每年向市政支付其當年利潤的8%。從實施的效果看,Delva公司后續運營中的大部分收入都來自于工業企業和機構,包括學校、警察局和郵局等。由于項目運行穩定,Delva公司和市政也一直保持了良好的合作關系。該項目的成功也為其他類似的市政固體垃圾PPP項目提供了參考和借鑒[11]。

而同樣是市政固體垃圾PPP項目,1994年保加利亞魯塞(Rousse)的項目則是通過設置靈活的價格調節機制來保障社會資本的利益。該項目由德國RWE公司作為社會資本進行運營,RWE和魯塞市政垃圾管理公司成立了項目公司“Rousse – REB Ecoservice”Ltd負責市政固體垃圾的管理運營活動,包括垃圾的運輸、收集、道路清潔和填埋。項目公司按照預先協議的費用比例向魯塞市政收取費用,項目合同規定如果通貨膨脹、燃料或者勞動成本上升超過10%,雙方可以就服務的價格進行調整。在項目合同中設定價格調整機制能夠有效地應對由于未來物價、勞動成本等因素變化侵蝕社會資本收益的問題,進而起到保障社會資本方利益的作用。這樣的合同安排模式也為后續項目提供了有益的范本[12]。

    2.細化明確經營管理績效標準

    嚴格準入條件、規范合同管理以及加強后續運營監督,是確保PPP項目的穩定運行、實現預期效果的基礎保障。英國政府在2001年頒布的《公私合作指南》中,就對參與PPP的社會資本方的專業能力、運營能力和資本實力等,都提出了嚴格的標準,要求擁有超過25%或7000萬英鎊的市場份額,資質優良。

對于專業性較強的綠色環保治理項目,在特許經營合同中明確技術標準以及監管方式,尤為重要。澳大利亞阿德萊德水務PPP項目為我們樹立了一個模板。1995年澳大利亞阿德萊德當地市政府啟動該PPP項目,由三家水務公司組成聯合體承擔建設運營。項目合同分資產管理、基建工程管理,及環境管理三大部分,分別設定了嚴格的技術標準和評價體系。在環境管理責任方面,雙方還共同起草完善了項目的環境管理計劃。由于主體資質優良、技術能力突出,且政企各方權責明確、合作順暢,使得該項目運營非常成功,不僅指標完成率超過99%、經濟效益突出,并且對污水處理技術做出了貢獻[13]。

    3.預先確定合理的退出機制

    完善合理、市場化導向的退出機制是社會資本方參加PPP不可或缺的另一項重要保障。英國、澳大利亞等國都頒布了專門的合同管理指南和相關細則,對于未來項目執行過程中可能發生的各種變化規定了明確的方法和流程,包括項目終止、所有權轉移、項目延期、服務變更、價格調整等,尤其對PPP項目社會資本方退出機制做出了明確的規定。

按照國外實踐,PPP社會資本方退出的機制包括:

政府或國有企業回購:這是最常見的退出方式。一般由政府主管部門在社會資本方無法如約旅行項目經營管理職責時執行,也可由社會資本方提出。然而政府回購的關鍵是預先明確合理的回購價格確定方式,以避免合作雙方利益受損;

向其他市場主體轉讓:是最為市場化的一種手段,大多為原經營管理主體完成達到既定標準,而被動觸發轉讓機制,或由社會資本方主動提出。前者是對政府和社會公共利益的保護,而后者這是社會資本方出于自身利潤等原因的考量,而采取的行動;

通過發行ABS等方式退出:ABS等融資方式有助于發行主體提前套現項目未來收入,確保收益并有助于進一步擴大業務規模,但ABS的發型涉及流程較為復雜,對項目穩定性要求較高,并且項目運營管理方并未因此脫離原有的責任和義務。

    4.明確責任分工和風險分擔

    法國佩皮尼昂至西班牙菲格拉斯跨國鐵路是1995年歐洲決定將PPP模式引入歐洲TEN-T鐵路連接網建設中后開始建設的一條鐵路線路,全長50公里,經過5座大橋和一條8公里長的隧道,由法國和西班牙兩國共同建設。項目總投資10億歐元,該條鐵路使法國至西班牙的貨運時間縮短10—12小時,客運時間縮短2小時。該項目合同由兩國招標后共同確定,并依照歐洲經濟共同體指令93/97(EECDirective93/37)順利完成。合同規定,項目的特許經營期為50年,經營期結束后項目移交給兩國政府;項目建設會得到法國、西班牙和歐盟共5.4億歐元的補助,這些補助分10次支付,每半年支付一次[14]。

在本項目中,政府負責項目的設計,社會資本方則負責項目的建設、融資和特許經營期內的運營,雙方在合同中對于項目后期的維護和運行績效做了嚴格的界定。如果社會資本方沒有滿足合同績效要求,則會受到政府的罰款。另外,由于運營風險主要由社會資本方承擔,政府和社會資本方雙方均采取了一系列措施努力降低項目風險,包括:從融資角度來看,政府給予大量補貼,占到建設成本的57%;社會資本方也為項目提供銀行擔保等資金支持。此外,在預測鐵路客運量時,雖然社會資本方有意愿來最大限度地增加鐵路客運量,但法國、西班牙兩國政府基于客觀因素給出了比較準確的預測結果,為風險合理分擔奠定基礎。

本項目的成功實施離不開社會資本方和政府部門之間的良好配合,也需要兩國政府在項目實施中進行有效協作,這種理念正體現在了政府與社會資本方合理的風險共擔之中。

    四、完善綠色項目PPP模式的幾點建議

雖然PPP模式的應用極大促進了環保等綠色產業的市場化程度,拓寬了綠色產業的發展空間。但投資回報機制缺乏、技術與模式創新不足、準入門檻低、融資困難、同質化競爭嚴重等問題仍然制約著環保等產業的穩定、可持續發展。因此,在綠色領域推進PPP項目時,應在以強化環境質量改善為核心目標的基礎上,重點完善投資回報機制,創新治理模式,實行按績效付費機制,建立覆蓋PPP項目全生命周期的財政規劃機制,推動環保等產業由工程建設向服務運營轉型,這樣才能為綠色項目PPP模式的發展提供良好的“土壤”。

    1.釋放環境資源價值,完善投資回報機制。

    綠色PPP項目公益性較強,除市政污水和垃圾處理等能夠在未來產生穩定收益的項目外,其他如水源保護、生態修復、水體治理等類別的項目都需依靠政府付費來支持。因此,釋放綠色項目所帶來環境效益或資源的價值,探索建立相關投資回報機制,吸引社會資本的參與,才能減輕政府的財政負擔,推動環保產業進一步擴容。具體來說,可以積極利用環境修復及治理所產生的環境資源價值,嘗試采用資源組合開發模式,將單純的環境修復和治理項目同其他能夠創造穩定收益的資源開發項目相結合,包括修復地區周圍的土地開發、生態農業、生態旅游、林下經濟等。例如,區域山水田林的生態修復同周邊生態旅游開發相結合,土壤修復與土地開發、耕地占補平衡等有機結合,推動環保產業與其他產業的共生發展模式。又如,在畜禽養殖糞便處理、農作物秸稈、垃圾處理機污水處理等行業積極推行資源化處理,在進行環境污染物處理的同時向下游資源利用延伸,以此形成新的收益來源,釋放潛在市場潛力。

    2.創新環境治理模式,推動環保企業進行技術創新

    應積極鼓勵社會資本方、環保企業進行技術創新,從而降低環境治理等綠色項目的運營成本,并通過PPP項目靈活的定價和調價機制,將項目執行過程中降低成本而產生的額外利潤讓與社會資本方,這樣最大限度地形成對社會資本方進行環境治理模式創新的正向激勵機制。例如,對于農村垃圾處理項目,考慮就地推行資源化利用,從而減少垃圾治理的轉運成本等。又如,對于農村生活污水處理、垃圾處置、畜禽養殖污染防治等項目根據行業進行打包,在更大一級的行政區域內,如以市為單位進行整合,選擇專業社會資本統一建設運營,這樣可以明顯提高項目的規模效應,區域范圍的統一建設運營也給了社會資本方進一步統籌管理、降低成本的空間,有效地降低了單個項目運營風險

    3.針對環保類PPP項目公司制定稅收優惠政策,吸引社會資本參與

    稅收優惠政策也是顯著提高社會資本參與綠色PPP項目的重要手段。建議考慮研究出臺針對綠色項目PPP的稅收優惠政策,在PPP項目公司成立和到期資產交易轉讓兩個階段,在增值稅、所得稅等主體稅種上給予一定優惠力度,以切實降低PPP項目公司的經營成本,提高社會資本參與綠色PPP項目的積極性。比如,環保PPP項目公司以自身稅后凈利潤直接用于增加企業注冊資本或作為股權投資投向其他綠色PPP項目的,可以考慮在按一定的比例返還其再投資部分已繳納的企業所得稅[15]。

    4.嚴格綠色PPP項目績效付費機制,倒逼市場準入門檻提升

    綠色PPP項目的最終目的是提供環境公共服務供給,改善環境質量。嚴格執行按績效的付費機制是保證環境服務供給質量的重要手段,也是倒逼環保PPP項目提高準入門檻的有效措施。在環保類PPP項目的方案論證和財政雙評階段,建議環保主管部門對環保PPP項目的環境改善效果與對應付費機制進行重點評審,對于環境績效考核不明確、不可行或按績效付費機制不合理的環保類PPP項目,堅決予以否決,不予納入國家或當地PPP項目庫。

    5.建立覆蓋PPP項目全生命周期的財政規劃機制

    目前,我國實行三年滾動中期財政規劃制度,而綠色PPP項目的周期普遍可以達到20年甚至30年,在如此長的時間跨度內,面對政府財政收入和支出存在很大不確定性以及政府還需將PPP支出納入財政支出的情況下,如何既確保PPP項目長期穩定運行、保障社會資本方合理收益,又穩妥控制政府財政支出壓力和風險,就顯得至關重要。

為解決上述問題,應嘗試建立覆蓋PPP項目全生命周期的財政規劃和管理機制,對PPP項目的建設、運營、績效達成情況進行動態跟蹤,并據此調整政府財政規劃中因PPP項目而產生的支出義務和責任;探索建立科學、全面的PPP 項目財政風險監管技術、方法及配套的財政風險監管業務流程和管理制度。例如,在PPP項目運營階段,可以考慮建立財政風險動態監管模型,及時發現、應對PPP項目運營中的新問題;編制PPP項目全周期財政風險管理手冊,為控制PPP項目財政風險提供具體指引。

    對于PPP項目的全周期管理,應重點抓住項目運行績效監管。一方面要防止社會資本方通過PPP項目獲取暴利,另一方面還要防范由于市場等因素導致項目合同無法按計劃履行,導致政府不得不對項目進行收購,給政府帶來額外財政負擔。政府可以考慮通過定期審閱項目公司的財務報表、項目運行情況報告、第三方核查等方式,對PPP項目的建設和運行進行監督,對可能發生財政的風險及時進行預警和處置,保障項目平穩運營。

    6.選擇社會資本應將運營能力作為核心考量因素

 

    PPP模式的核心是通過公私合作,依靠專業機構提升公共服務和設施的運營效率。因此,地方政府在選擇合作伙伴時,應把運營管理的專業能力,作為核心考量因素,實現“專業的人做專業的事”的初衷。為此,在PPP項目招標采購環節中,除了對建筑施工資質,以及融資能力進行評審外,還應對主體的運營管理資質和能力、業務經驗等設定明確的標準,并制定明確的項目運營技術標準和跟蹤考評方式。通過咨詢第三方機構,詳細測算項目的規模、質量要求、投資額度、補貼缺口等信息,并在招標時對社會資本方的技術方案進行評審,不僅有助于提升對合作方長期運營管理能力的篩選,更有助于減少不合理低價中標的現象,確保PPP項目長期穩定運營。這不僅有助于保障PPP項目運營管理的質量,也能夠有效地避免不合理低價中標現象的蔓延。

    7.借助綠色金融政策“東風”,推動綠色PPP模式和政策創新

    綠色PPP模式和綠色金融在政策目標上的高度一致,給了兩者相互融合、增強協同效應提供了廣闊的空間。一方面,建議在國家新設立的五個綠色金融試點示范區內,組織開展綠色PPP模式與政策創新試點,在環境治理模式創新、完善投資回報機制、強化績效付費機制、綠色金融政策融合等方面進行積極探索,在不同綠色產業領域,積極探索因地制宜的發展新模式和新業態,將各試點區域建設成綠色產業和綠色金融政策互相促進、協同發展的示范區。另一方面,在國家層面和綠色金融試點地區,推動設立以政府引導為輔、金融機構參與為主的國家級或地區級綠色產業基金,以多元化的綠色金融創新工具為手段,采用債券為主的融資模式,重點支持包括環境治理和生態保護在內的綠色項目采用PPP模式。

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